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又过了几日，裴晋却是借着汇报今秋税赋钱粮收入的机会，主动寻到了桑岛，三言两语之后便将话题突然转到了建制一事上来。
所谓建制，也就是建立政权，虽然黄小刚和黄娜搞出了天凤军的名号，但在之前的阶段只能算是个江湖草莽的野路子，然而按照裴晋的说法，以现在天凤军占有四郡地盘，并且控制区域内的统治也是稳如磐石，加上军力强大，因此已经够格宣布建国了。
对此，黄小刚却是感到好笑，只得告诉裴晋，眼下天凤军的策略是“广积粮，高筑墙，缓称王”，如今大隋的根基还稳，所以没必要如椎间盘般去凸出，还是老老实实的静待时机，不要搞什么妖蛾子。
虽说当场黄小刚是把裴晋的劝服了，但不知道怎么搞得这个事情却很快在黄县的天凤军当中传播了起来，没多久便传到了高密，然后在高密竟也有人向黄娜建言此事。
毕竟古人较为看重名义，所谓的名不正则言不顺，有人提出如今既是起义反叛隋朝，就不宜再用隋朝的年号作为纪年，不得已黄娜只能派人用快马传信与黄小刚商讨，两人用了好几封书信讨论之后，倒也发现了此事的严重性，因此就算暂不称王也得想办法改改年号。
随后两人倒也搞了个折中的办法，由黄娜在高密发布元帅令，宣布将东莱、高密、北海和琅琊四郡更名为东华省，临沂、临淄、高密和掖县四座郡治城升格为市（掖县改称莱州市），&#
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;其余各县、乡、村形制不变，并且从大业十三年正月初一起，天凤军治下的所有地区将会采用新的“天凤元年”作为纪年单位。
将四郡更名为东华省，这么做等于是推翻了隋朝的郡县制度，从此开启了属于新朝的新制度。而其实舅侄俩当初早在芦山时就商议过，日后建立政权，对从中央到地方的行政划分，将会照搬后世的“省、市、县、乡、镇、村、组”的七级联动机制，从此改变古代“王权不下乡，国权不下县、县下惟宗族、宗族皆自治、自治靠伦理、伦理造乡绅”的政治生态环境。
结果这修改纪年、变郡为省，改县为市的命令下达以后，天凤军内部虽然没有出现什么问题，可治下托管的诸县却是纷纷惊恐侧目，竟然硬着头皮纷纷上书希望黄娜收回命令。
因为他们认为，此时他们的状态属于“贼陷”（被贼军攻陷），所以就算这么一直托管下去也无所谓，万一日后官军前来收复，官吏和城中百姓也都无甚罪过，可要是他们奉了天凤军的号令果真改用了什么天凤纪年，还遵守了这什么新的行政划分制度的话，也即是彻彻底底背叛了大隋，届时万一官军再来收复，怕是一干官吏都罪责难逃。
对此，黄娜给出的答复却是：“如不尊此令，你们这些官吏也不用继续干了！”
